Det omarbetade PSI-direktivet – värdefulla och dynamiska förändringar

En stor del av lagstiftningen som rör den fortsatta digitaliseringen av samhället kommer idag från EU. Förslagen har ofta sin grund i EU-kommissionens strategi för en inre digital marknad (eng. Digital Single Market). Några uppmärksammade exempel är bl.a. GDPR och det nya upphovsrättsdirektivet med fokus på just den digitala inre marknaden.

EU-kommissionen har publicerat policyer på flera delområden som tillsammans ska möjliggöra skiftet till en europeisk digital inre marknad. I policyn Building a European Data Economy beskriver EU-kommissionen hur medborgare bör ges en bredare tillgång till data från den offentliga sektorn. Data har blivit en viktig tillgång för ekonomin och våra samhällen, i nivå med de klassiska kategorierna mänskliga och finansiella resurser. Kommissionen identifierar data som en nyckelresurs för innovation, jobbskapande och samhällelig utveckling i allmänhet.

Ett steg i det här skiftet är det nya direktivet om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (det omarbetade PSI-direktivet). Förkortningen PSI kommer från engelskans Public Sector Information. Med öppna data avses data i öppna format som kan utnyttjas, vidareutnyttjas och delas fritt av vem som helst för valfritt ändamål. Direktivet antogs i somras, den 20 juni 2019. Direktivet innebär nya krav på medlemsländerna att införa eller uppdatera lagstiftning som tillgängliggör data från den offentliga sektorn. Syftet är att driva på utvecklingen av tjänster och produkter. Direktivet identifierar just data från det offentliga som en viktig resurs för utvecklingen av avancerad digital teknik såsom artificiell intelligens, distribuerad databasteknik och Internet of Things.

Idag är det lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, den s.k. PSI-lagen, som reglerar området. Lagen bygger delvis på det gamla PSI-direktivet, men den kan nu komma att uppdateras inom en närstående framtid.

Vad som är nytt
Direktivet innebär flera innehållsmässiga förändringar mot nuvarande lagstiftning som bör belysas. Dessa är i korthet:

(1.) Värdefulla och dynamiska data
Direktivet identifierar s.k. värdefulla datamängder, vilket utgörs av handlingar vars vidareutnyttjande är förknippat med stora socioekonomiska fördelar. Värdefulla data ska finnas tillgängliga avgiftsfritt, vara maskinläsbara och åtkomliga via applikationsprogrammeringsgränssnitt (API) samt kunna laddas ner i stora volymer. Exakt vilken data som kommer utgöra värdefulla data är inte klarlagt ännu. Kommissionen kommer att påbörja ett arbete tillsammans med medlemsstaterna för att kartlägga vilka datamängder som har ett särskilt värde. Dessa kommer att presenteras i en särskild genomförandeakt. Bedömningen av vad som utgör värdefulla data kommer ta sin utgångspunkt i dess potential att skapa viktiga socioekonomiska eller miljömässiga fördelar, gynna ett stort antal användare eller skapa ekonomiskt värde.

Direktivet introducerar också bestämmelser om s.k. dynamiska data, vilket exemplifieras av miljödata, trafikuppgifter, satellitdata, meteorologiska data och data som genereras av sensorer vars ekonomiska värde är beroende av att innehållet omedelbart finns tillgängligt och uppdateras med jämna mellanrum. Även dynamiska data ska som utgångspunkt göras tillgängliga för vidareutnyttjande och kunna laddas ned i stora volymer, helst omedelbart efter insamlingen via lämpliga API:er.

(2.) Ökning av utbudet av kvalitativa data
Direktivet har som mål att öka mängden data från den offentliga sektorn som är tillgängliga för vidareutnyttjande, bl.a. genom att direktivets tillämpningsområde utvidgas sett mot tidigare lagstiftning. Det omarbetade direktivet omfattar även offentliga företag i sektorer såsom energi, vatten, trafik och transport, utöver de offentliga myndigheter, bibliotek, museer och arkiv som tidigare fångades av PSI-lagens tillämpningsområde. Direktivet ställer emellertid inte upp en direkt skyldighet för offentliga företag att ge upp sina handlingar för vidareutnyttjande, utan har som utgångspunkt att det ska ske först efter att de har valt att göra handlingar tillgängliga.

(3.) Hårdare regler för exklusiva avtal
Direktivet tar också ett helhetsgrepp på konkurrensen om data och slår fast att alla potentiella marknadsaktörer ska kunna vidareutnyttja handlingar från det offentliga. Avtal mellan det offentliga och tredje man får som huvudregel inte innehålla ensamrätter. Undantag är t.ex. om ensamrätten bedöms nödvändig för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. Direktivet innebär också krav på att giltigheten för skälet till en sådan ensamrätt omprövas regelbundet, minst var tredje år. Avtal om ensamrätt ska även göras öppna för insyn och göras tillgängliga för allmänheten.

API:er
En intressant förändring att belysa är direktivets fokus på API:er som medel för förmedling av data. EU har identifierat vinsterna med data som finns tillgängliga i realtid och vill driva på medlemsländerna att, där möjligt och förenligt med annan skyddande lagstiftning, frångå ett fördröjt begäransförfarande.

Enkelt uttryckt är ett API ett ordnat sätt att hämta och lämna data. Direktivets definition av ett API är ”… en uppsättning funktioner, processer, definitioner och protokoll för kommunikation från maskin till maskin och sömlöst datautbyte.” (skäl 32). Ett API kan ha olika grader av komplexitet och vara allt från en enkel länk till en databas för att kunna hämta ut ett specifikt dataset, till ett webbgränssnitt eller mer komplexa strukturer. Det är en byggkloss som kan användas och infogas i nya eller redan existerande applikationer.

Exempel på offentlig information som gjorts öppen för vidareutnyttjande är geodata.se där du kan hitta geodata från flera myndigheter samt Statistiska Centralbyråns API för statistikdatabasen som innehåller bl.a. befolknings- och finansmarknadsstatistik. Exempel på tjänster och applikationer som hämtar information från API:er är t.ex. vinranka.com som använder Systembolagets öppna API:er för att lista de billigaste vinerna som går att köpa på Systembolaget just nu och tjänsten Zcooters som använder information från diverse elsparkcykelföretag för att skapa en interaktiv karta med alla tillgängliga elsparkcyklar från flera olika företag.

Vad det här kan innebära
EU-kommissionen har en bred vision om framtidens digitala och databaserade samhälle. Offentliga handlingar och offentliga data är en viktig del av realiserandet av den visionen. Det omarbetade PSI-direktivet uppmanar bl.a. medlemsstaterna att: ”… främja skapande av data på grundval av principen om inbyggd öppenhet och öppenhet som standard…” (skäl 16). Medborgare ska få nya möjligheter att få tillgång till och tillägna sig kunskap, samtidigt som myndigheter ska ledas till att förbättra kvaliteten på den offentliga verksamheten.

En annan viktig del är främjandet av digital innovation som ska bidra till ekonomisk utveckling och skapande av arbetstillfällen. Direktivet belyser särskilt den kommersiella aspekten i att offentliga myndigheter tillhandahåller API:er som ett led i att skapa värdefulla ekosystem kring datatillgångar som ofta är outnyttjade. Dessa ska tillhandahållas i enlighet med principer om tillgänglighet, stabilitet, underhåll under hela livscykeln, enhetlig användning och enhetliga standarder, användarvänlighet samt säkerhet.

Ett uttalat syfte är att främja AI-teknologins utveckling. AI-system gör det möjligt att strukturera och extrahera information ur dataset på effektiva sätt, t.ex. speech recognition (taligenkänning), natural language processing (igenkänning av naturligt språk), chatbots och voicebots. Dessa system är ofta baserade på maskininlärning och beroende av stora datamängder för att kunna utvecklas och fungera. Den offentliga förvaltningen står för en stor del av produktionen av datamängder i samhället. Tanken är att öppna offentliga data ska hjälpa till att realisera innovationspotentialen som finns i artificiell intelligens.

Vad sker härnäst
Ett direktiv är ett lagstiftningsdokument som har som mål att harmonisera medlemsländernas lagstiftning i en viss fråga, vanligen genom att beskriva ett resultat och ett mål. Det är sedan upp till medlemsstaterna att bestämma i vilken form och hur det exakta genomförandet ska ske. Det omarbetade PSI-direktivet ska ha införlivats senast två år efter att det har antagits. Regeringen beslutade den 2 maj att inleda en utredning om hur direktivet ska införlivas. Uppdraget ska redovisas senast den 15 maj 2020. Utredningens uppdrag är att genomföra en översyn och utvärdering av PSI-lagen och lämna nödvändiga författningsförslag. Exakt hur utredningen väljer att införa det omarbetade PSI-direktivet återstår att se, om det blir genom en uppdatering av PSI-lagen eller om det sker genom en ny lag.

Klart är i alla fall att vi befinner oss i början av ett intressant skeende där offentliga data kan komma att användas mer frekvent i kommersiella likväl som icke-kommersiella tjänster samt driva på utvecklingen av artificiell intelligens. Direktivet är ett s.k. miniharmoniseringsdirektiv, men både riksdagen och regeringen har gett uttryck för att arbetet med öppna data är en viktig del av digitaliseringen av samhället.